Gemeenten in Noord-Holland zijn momenteel van plan het huurdersdeel van niet-woningen van de onroerendezaakbelasting (OZB) af te schaffen en dit deel op te tellen bij het deel van de eigenaar. Hierdoor menen gemeenten leegstand te voorkomen of te verminderen. In deze bijdrage beschrijf ik de feiten rondom de OZB vanwege de politieke commotie.
Bevoegdheid voor lokale belasting
Gemeenten kunnen OZB heffen, de Gemeentewet geeft hen daartoe de vereiste bevoegdheid. De bevoegdheid is begrensd door de wet in formele zin, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en het Europese recht. De OZB kent twee wettelijke groepen aanslagen: eigenarenbelasting en gebruikersbelasting. De grondslag voor de belasting is de marktwaarde van het pand. Om OZB te kunnen heffen, dient de gemeenteraad een belastingverordening vast te stellen. Dit is een exclusieve bevoegdheid van de raad om te beslissen over het tarief, heffingsmaatstaven en eventuele vrijstellingen. Zo wordt de keuze tot ontwikkeling van de lokale belasting genomen door democratisch gekozen vertegenwoordigers van de inwoners. De beslissingen komen tot stand met inachtneming van de lokale wensen en opgaven. De lokale vertegenwoordigers zijn dan ook bij uitstek in staat een afgewogen keuze in te maken en daarover verantwoording af te leggen gedurende het democratische proces, meent het kabinet.*1
Helemaal vrij is de raad niet bij het bepalen van de hoogte van het tarief. Sinds 2007 is landelijk door het Rijk een plafond ingesteld, de macronorm. Op het overschrijden van de norm staat echter geen sanctie. Vanaf 2020 is de norm vervangen door een benchmark woonlasten, waarin tarieven van OZB, riool- en afvalstoffenbelastingen worden vergeleken met elkaar.
OZB vormt een grote eigen inkomstenbron van gemeenten. De jaarlijkse opbrengst is zo’n 3 miljard euro, wat neerkomt op ruim 8 % van de gemeentelijke inkomsten.*2 De inkomsten vallen onder de algemene middelen, de gemeenteraad bepaalt de bestemming van de inkomsten.
Middel tegen leegstand of doelmatigheidsmiddel?
Gemeenten zetten sinds 2012 de OZB in als middel tegen leegstand van niet-woningen. Door het gebruikersdeel af te schaffen en het OZB tarief voor eigenaren te verhogen, komt de OZB geheel voor rekening van de eigenaar. De heffing hoeft dan enkel nog bij de eigenaar geïnd te worden. De eigenaar kan de belasting vervolgens doorberekenen aan de huurder, is de gedachte van veel gemeentebestuurders. De gemeente Lelystad heeft bijvoorbeeld het gebruikersdeel voor niet-woningen sinds 2011 tot 2016 stapsgewijs geheel overgeheveld naar de eigenaar. Kamervragen waren het gevolg van voornoemde handelswijze van de gemeente. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties meende dat door deze aanpak het betreffende artikel uit de Gemeentewet effect loos werd.*3
De vraag is of het verhogen van het eigenaarsgedeelte werkt als middel tegen leegstand. Het wordt over het algemeen als lastenverzwaring ervaren door vastgoedeigenaren, het is een negatieve prikkel. Eigenaren lijken nu onbezoldigd belastingambtenaar te worden. Daarbij komt dat de eigenaar een belasting die is afgeschaft niet in rekening mag brengen aan de huurder. Mogelijk werkt een positieve prikkel beter tegen leegstand, bijvoorbeeld subsidie voor de aanpak van gevels. In het verleden zijn geschiktere instrumenten aan gemeenten tegen leegstand gepresenteerd, bijvoorbeeld in de handreiking “Leegstand te lijf” van de VNG uit 2011. Overigens noemt het VNG document het afschaffen van het gebruikersdeel van de OZB niet als oplossing voor leegstand.
Over de OZB is regelmatig geprocedeerd door vastgoedeigenaren. Uit jurisprudentie van 2012 blijkt dat eigenaren niet automatisch als gebruiker mogen worden aangeslagen.*4 Het is essentieel dat “de eigenaar de zaak heeft gebruikt met de bedoeling deze aan te wenden ter bevrediging van eigen behoefte.”*5 Door het gebruikersdeel af te schaffen, voorkomen gemeenten gelijksoortige rechtszaken.
Conclusie
Het al dan niet plotseling afschaffen van het gebruikersdeel van de OZB voor niet-woningen is een politieke en lokale keuze. Die keuze is, zoals gezegd, niet onbegrensd. Wanneer de gemeenteraad het eigenaarsdeel verhoogt en het gebruikersdeel afschaft, dienen de lokale democratisch gekozen vertegenwoordigers daarover verantwoording af te leggen tijdens het democratische proces. En uiteraard staat het de vastgoedeigenaar vrij bezwaar en beroep in te stellen om een juridische beoordeling te vragen van de opgelegde aanslag.